Abstract
Immigration policy reached the fore of the political agenda during the 109th Congress of 2005–2006, achieving near-record levels of congressional committee attention. Literature on agenda setting typically portrays such attention spikes as evidence that the inertial forces of a status quo policy regime are losing the ability to keep the issue off the political agenda. Change may not necessarily follow, but from this perspective, opponents to change are in a vulnerable position. Yet, as this paper shows, opponents of immigration reform were the ones driving the flurry of committee activity. By demonstrating that opponents of policy change wielding agenda control can also leverage attention as a means of obstruction, the paper identifies a potential limit to using certain attention indicators as evidence of policy momentum. In the second part of the paper, I hypothesize conditions under which status quo defenders in Congress might abandon their negative agenda power. I argue that it is most likely when policy entrepreneurs elevate an issue with two or more unstable policy images that divide the majority party. The findings here offer further evidence of the congressional committee system’s declining role in policy development and the intractability of immigration reform.
摘要
2005–2006年美国第109届国会期间，移民政策成为政治议程的焦点，国会委员会对其的注意力接近历史最高水平。议程设置文献通常将这种注意力激增描述为一个证据，即现有政策制度的惯性力量正在失去“将该问题排除在政治议程之外”的能力。变革可能不一定会随之而来，但从这个角度来看，变革的反对者处于弱势地位。然而，正如本文所示，移民改革的反对者是推动委员会活动激增的那部分人。通过证明“利用议程控制”的政策变革反对者也能利用注意力作为阻挠手段，本文识别了“使用某些注意力指标作为政策动力证据”的潜在限制。在本文的第二部分，我假设了一系列条件，在这些条件下，国会中希望维持现状的人可能放弃其负面议程权力。我论证，最有可能的条件则是，政策企业家通过使用两个或多个不稳定的、用于分裂多数党的政策形象来升级议题。研究结果进一步证明，国会委员会制度在政策制定中的作用正在下降，并证明了移民改革的棘手性。
Resumen
La política de inmigración alcanzó el primer plano de la agenda política durante el 109º Congreso de 2005–2006, alcanzando niveles casi récord de atención de los comités del Congreso. La literatura sobre la fijación de la agenda suele retratar estos picos de atención como evidencia de que las fuerzas inerciales de un régimen de políticas del statu quo están perdiendo la capacidad de mantener el tema fuera de la agenda política. El cambio puede no seguir necesariamente, pero desde esta perspectiva, los oponentes al cambio están en una posición vulnerable. Sin embargo, como muestra este artículo, los oponentes de la reforma migratoria fueron los que impulsaron la oleada de actividad de los comités. Al demostrar que los oponentes del cambio de política que ejercen el control de la agenda también pueden aprovechar la atención como medio de obstrucción, el artículo identifica un límite potencial para usar ciertos indicadores de atención como evidencia del impulso de la política. En la segunda parte del artículo, planteo la hipótesis de las condiciones bajo las cuales los defensores del statu quo en el Congreso podrían abandonar su poder de agenda negativa. Sostengo que es más probable que esto ocurra cuando los emprendedores de políticas plantean un tema con dos o más imágenes de políticas inestables que dividen al partido mayoritario. Los resultados de este estudio ofrecen más evidencia del papel cada vez menor del sistema de comités del Congreso en el desarrollo de políticas y de la intratabilidad de la reforma migratoria.